为加快建立标准科学、规范透明、约束有力的预算制度，提升财政资源配置效率和资金使用效益，强化对中央、自治区、市和旗重大决策部署及基本民生的保障能力，根据《中华人民共和国预算法》及其实施条例、《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）、《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》《内蒙古自治区人民政府关于印发内蒙古自治区实施零基预算改革三年行动方案（2025年—2027年）的通知》以及《鄂尔多斯市人民政府关于印发鄂尔多斯市全面深化零基预算改革实施方案的通知》（鄂府发〔2025〕45号）等文件精神，结合我旗实际，制定本方案。

　　一、指导思想

　　坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，认真落实旗委、旗政府工作部署，全面深化零基预算改革。自2026年预算编制起，在全旗范围内推行零基预算，打破支出基数依赖和固化格局，强化财政资源统筹和绩效导向，坚持横向拓展、纵向延伸、财金协同，构建科学规范、分级保障的预算分配机制，持续提升财政管理法治化、科学化、标准化、规范化水平，为全旗高质量发展提供坚实财政保障。

　　二、基本原则

　　（一）坚持量入为出。统筹考虑经济社会发展水平和财政承受能力，实事求是、稳妥安排预算，合理确定年度支出规模，确保财政平稳运行。

　　（二）划清支出边界。厘清保障范围，合理确定保障程度和方式，推动有效市场与有为政府更好结合，科学划分财政事权和支出责任，构建高效有序的收支政策体系。

　　（三）打破基数依赖。破除“基数+增长”模式下的支出固化格局，克服预算编制路径依赖和惯性增长，完善项目排序机制，实现公共资源与政策目标有效匹配，增强重大战略任务财力保障。

　　（四）突出绩效导向。以绩效为导向优化财政资源配置，完善预算安排与绩效结果挂钩的激励约束机制，持续提升财政资金使用效益，确保有限资金用在刀刃上。

　　三、改革任务

　　围绕“清单化梳理重点事项、精细化编制预算项目、系统化管理支出标准、分级化做好预算保障、闭环化加强预算监管、协同化建设配套机制”，构建“六化一体”零基预算改革推进体系。

　　（一）清单化梳理重点事项

　　围绕国家、自治区、市和旗重大决策部署，结合部门“三定”职能，全面清理整合政策和预算项目，合理界定政府保障范围。根据实施情况、资金绩效和年度重点变化，优化调整不符合当前形势的政策，整合归并碎片化政策，动态清理到期、目标达成、年限过长或标准过高的政策。在此基础上，编制公共服务、产业扶持、政府投资三类年度重点事项清单，作为相关领域预算安排依据。执行中出现重大变化的清单项目，有关部门及时会同财政部门按程序调整。

　　1.编制公共服务项目清单。涵盖教育、卫生健康、养老托幼、社会救助、文化体育等领域重大公共服务事项。财政重点保障普惠性、基础性、兜底性基本公共服务，其他事项主要通过市场化方式提供。财政部门会同主管部门，依据中央和自治区规定及市、旗部署，编制公共服务项目清单。

　　2.编制专项资金支持项目清单。聚焦市、旗确定的产业发展规划等重点领域，明确政府专项资金年度支持方向，包括教育提升、以工补农、科技创新、人才奖补等。严格控制竞争性领域财政投入，更多采用产业基金、担保贴息等市场化方式支持。清单一年一定，执行期最长不超过3年。财政部门会同相关部门根据年度重点和绩效情况，统筹编制并排序。

　　3.编制政府投资项目清单。涵盖教育、交通、水利、城市基础设施、卫生等领域政府投资项目。纯公益性项目以财政保障为主，合理控制规模、标准和进度；有收益项目通过专项债、市场化融资等多元渠道筹集资金。财政部门会同相关部门，依据旗委、旗政府决策部署及批准的投资计划，按完工、在建、立项和储备项目分类编制清单，明确项目内容、实施计划、筹资方案和分担比例。

　　4.加强项目清单动态管理。年度重点事项清单作为预算安排重要依据，与年度预算同步编制、动态调整。财政部门应将清单随年度预算报旗政府审定。

　　（二）精细化编制预算项目

　　5.迭代编制预算方式。按支出性质和用途厘清项目边界，分类编制预算。基本支出实行定员定额管理；项目支出依据重点事项清单，实行“先有项目、后有预算”。预算编制以部门职能为基础，以绩效为导向，嵌入绩效目标，按照“效益—产出—成本”逻辑，合理设定年度目标，量化工作任务，挂钩预算支出与工作量、成本指标。细化项目颗粒度，清晰反映实施内容、单价、工作量等，按“工作量×单价”测算金额。

　　6.预算项目“标签化”管理。根据项目设定依据、支出方向、管理要求等，从保障优先级、资金来源、履约属性、政策属性等维度，对预算项目及支出明细实施标签化管理，支撑分级保障和分类管理。

　　7.统筹“一类事”管理。加强预算单位内部同类支出归并和明细整合，实现资金统筹；跨部门重大会议活动、信息化等项目由旗级层面统筹安排，相关管理部门按绩效目标和可用财力提出排序意见，作为财政部门预算安排依据，强化跨部门协同和资金整合。

　　（三）系统化管理支出标准

　　8.建立支出标准库。分类制定部门通用支出标准和重点领域专用标准，市区县联动构建支出标准库，推动共建共用共管。财政部门会同相关部门及专家，按照过紧日子要求，运用成本效益分析、市场比较等方法，推进“城乡环卫一体化”等支出标准建设。

　　9.强化支出标准应用。将支出标准作为预算安排基本依据，已明确标准的严格按标准执行，不得超标准编制。坚持过紧日子，资金需求以工作任务和支出标准为计算依据，支出标准作为测算上限。

　　10.动态管理支出标准。建立支出标准评估和动态调整机制，根据国家政策、经济社会发展、物价水平、财力状况及执行效果，定期评估、优化调整和退出废止。

　　（四）分级化做好预算保障

　　11.建立四级预算保障体系。依托项目标签，将支出事项精准匹配至对应保障层级：基本民生、工资津补贴和政府运转等“三保”支出纳入一级保障；基本民生以外的民生支出和债务还本付息等“准三保”支出纳入二级保障；旗委政府大事要事、民生实事、基层公共服务、政府投资、扶持政策纳入三级保障；共性统筹事项和一般事务支出纳入四级保障。

　　12.实施预算分级保障机制。遵循“量入为出”原则，结合年度财力实施分级保障，并在执行中动态调整，确保收支平衡。一、二、三级保障项目按标准全额优先保障；四级保障项目根据可用财力、政策要求和绩效目标，结合评审结果实行总额控制、差异化安排。

　　（五）闭环化加强预算监管

　　13.强化预算刚性约束。严格按预算支出，严禁无预算、超预算列支。除落实国家政策、应对重大突发事件和抢险救灾外，原则上不追加预算。确需追加的重大紧急事项，须经政府集体研究决定。执行中原则上不出台新的增支政策，确需出台的应通过当年资金调剂解决；无法调剂的，经政府集体研究后追加或纳入以后年度预算。

　　14.加强预算调剂管理。严格预算调剂，建立调剂负面清单，规范审批程序，实行分类分级管理。人员经费调剂等内部事项由主管部门、财政部门审核；预留资金分配等重大调剂事项，须报旗政府审批。

　　15.加强动态监控管理。依托一体化系统监控模块，强化预算指标对支付的刚性控制，动态监控国库集中支付，重点核查资金支付合规性。对执行中的违规问题实时预警、及时纠正，并将监督结果与下年度预算安排挂钩。

　　（六）协同化建设配套机制

　　16.健全财政资金统筹机制。持续推进同部门、跨部门、跨层级资金整合，优化增量配置和存量调整。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算统筹力度，预算单位各类收入全部纳入预算管理。对全旗重大基础设施和民生要事，叠加各级资金合力推进。完善上下级资金统筹使用机制，形成支出合力。

　　17.完善项目库全生命周期管理。所有预算支出以项目形式纳入项目库，未入库项目一律不得安排预算。常态化开展项目储备，新增项目须有明确政策依据并体现部门职责和重点。加强项目动态调整和清理，对到期、完成、终止、长期未安排或绩效不佳的项目及时清退。到期仍需实施的项目按新增程序重新论证。

　　18.完善全过程预算绩效管理。强化事前绩效评估，将预算评审与绩效评估深度融合，从源头把控预算科学性。加强绩效目标审核，对目标不清、量化不足或效益不明的项目，削减或不予安排预算。强化绩效运行监控和结果应用，与预算安排、政策完善和管理改进挂钩。

　　19.建立健全财会监督贯通协调机制。构建财政部门主责监督、部门依责监督、单位内部监督、中介执业监督、行业自律监督的财会监督体系，加强横向协同，形成监督合力。加大重点领域监督力度，扎实开展专项监督，维护财经纪律严肃性和权威性。

　　20.健全过紧日子长效机制。完善过紧日子评估体系，拓展评估指标，迭代优化评估机制。建立过紧日子负面清单，嵌入预算管理一体化系统实时监控，形成“监测—预警—处置—反馈”闭环。严控一般性支出、“三公”经费、会议费、培训费等，最大限度降低行政运行成本。

　　（七）强化结余资金统筹使用管理

　　全面清理核实各部门年度预算执行及以往年度形成的结转结余资金、沉淀资金，明确清理范围与时限，对超过规定期限未使用、项目终止或绩效不佳形成的结余资金，由财政部门统一收回并纳入预算统筹分配；结余资金统筹使用严格遵循零基预算“量入为出、突出重点”原则，优先保障“三保”支出及旗委政府确定的重大战略任务、重点民生项目，其次用于补充项目库优质储备项目资金需求，避免资金闲置浪费。建立结余资金动态监控与激励约束机制，将部门结余资金规模、清理盘活成效与下年度预算安排直接挂钩，对结余资金占比过高、盘活不力的部门适当核减其下年度项目预算额度，同时强化统筹后资金使用绩效跟踪，确保资金精准投向高效益、高需求领域，与零基预算“打破基数依赖、优化资源配置”要求深度衔接，提升财政资金整体使用效能。

　　四、重点工作

　　（一）梳理整合部门项目政策，形成标准化项目分类。

　　1.工作内容。结合近三年项目情况，按统一标准和颗粒度梳理整合，构建横向可比的本级部门预算项目标准化分类体系，把政策作为项目依据对应，为支出标准体系建设、绩效指标建设和预算评审奠定基础。

　　2.形成成果。

　　（1）项目标准化分类及清单；

　　（2）按部门顺序梳理形成的2026年部门政策汇编；

　　（3）拟定零基预算方案及预算编制指南。

　　（二）支出标准建设

　　1.工作内容。对鄂托克旗环卫一体化支出开展成本预算绩效分析，形成分级分类支出标准体系。

　　2.形成成果。形成可供参考的支出标准。

　　（三）重点部门（镇）整体预算编审

　　1.工作内容。梳理旗农牧局、旗公用事业发展中心、旗教育局、棋盘井镇4个重点部门（镇）所有预算项目，评估项目申报必要性、预算合理性和绩效性，提出预算安排建议，作为年度财政预算安排重要参考。开展其余部门预算形式审查和评审。

　　2.形成成果。

　　（1）出具4个重点部门（镇）预算评审工作报告；

　　（2）按项目或标签梳理形成四至五级分级排序保障建议。

　　（四）培训

　　1.工作内容。开展支出标准建设、预算编制等业务培训，由第三方机构提供师资和课件。

　　2.形成成果。组织3次培训，覆盖旗委、旗政府领导，旗本级各预算单位财务人员及财政系统（含业务股室）。

　　五、组织保障

　　（一）强化组织领导。成立由旗政府分管领导任组长，各预算单位主要负责人为成员的全旗深化零基预算改革工作专班，推进改革工作。专班办公室设在旗财政局，办公室主任由旗财政局局长张勤同志担任，负责统筹调度落实改革各项工作。各单位要充分认识改革重要意义，扛起政治责任，主动担当作为，形成工作合力。

　　（二）强化统筹推进。旗财政部门牵头推进零基预算改革，完善配套制度，加强服务沟通和业务指导，确保改革有序实施。各部门要切实转变预算编制和执行惯性思维，合力推进改革。各镇要扛起属地责任，对标市级要求，因地制宜制定落实方案，细化改革任务。

　　（三）强化责任落实。各部门要强化责任担当，认真落实旗委、旗政府工作要求，健全预算编制、执行、绩效管理和内部监督制度，以改革为契机提升预算管理质效。财政部门要加强跟踪督导和监督检查，推动改革落到实处、取得实效。

　　（四）强化技术支撑。完善预算管理一体化系统，以数字化赋能预算编制、执行、监督各环节，实现资金流向全程留痕、顺向可控、逆向可溯，直观展现资金绩效，加快构建资金绩效指标体系，提高预算安排精准性，为零基预算改革提供有力支撑。 

相关政策/解读：鄂托克旗全面深化零基预算改革实施方案